Submitted by:

SANTAMARINA Y STETA
Edificio "Omega"
Campos Eliseos No. 345
Col. Chapultepec Polanco
11560 México, D.F.
Tel: 728-03-00
Telefax: 280-62-26

ACTUALIDADES LEGALES

12 de noviembre de 1996

ASPECTOS RELEVANTES DE LAS REFORMAS A LA LEGISLACION AMBIENTAL FEDERAL Y SU IMPACTO EN LAS ACTIVIDADES PRODUCTIVAS

El pasado mes de octubre de este año fue reformada por el H. Congreso de la Unión la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente (LGEEPA). Las reformas serán publicadas en breve en el Diario Oficial de la Federación y entrarán en vigor al día siguiente a dicha publicación.

Además del gran número de disposiciones que se reforman en esta ley "marco", el alcance de las nuevas disposiciones tendrá un fuerte impacto para el sector privado del país, al tratar aspectos de singular importancia como los son la descentralización administrativa, la ampliación de los márgenes legales de participación ciudadana en la gestión ambiental, a través de mecanismos como la denuncia popular y el acceso a la información ambiental: un intento de reducción de los márgenes de discrecionalidad de la autoridad; la incorporación de instrumentos económicos de gestión ambiental, así como de programas de autorregulación industrial y la coordinación de la LGEEPA con las leves sobre normalización y procedimientos administrativos.

A continuación se comentan los principales aspectos de las reformas:

1. DISTRIBUCION DE COMPETENCIAS

Las reformas establecen ámbitos de actuación que corresponderán a cada uno de los niveles de gobierno, reconociendo el principio constitucional previsto en el Artículo 124 de la Constitución, que senala que aquello que no este expresamente reservado a la Federación por ella misma se entiende reservado a los gobiernos locales.

Con el propósito de establecer un sistema gradual de transferencia de facultades en favor de los gobiernos de las entidades federativas y de los municipios por parte de la Federación en la medida en que los Gobiernos locales desarrollen la capacidad para asumir la responsabilidad del ejercicio de atribuciones en materia ambiental. que en principio corresponden a la Federación, esta podrá transferírselas mediante convenios de coordinación, particularmente por lo que se refiere a materias tales como la prevención y control de la contaminación atmosférica, control de residuos de baja peligrosidad, de administración de areas naturales protegidas y vigilancia en la zona federal maritimo terrestre.

2. INSTRUMENTOS DE POLITICA AMBIENTAL

a) Ordenamiento Ecológico del Territorio

Se define el ordenamiento ecológico del territorio como un instrumento de política ambiental cuyo objeto es regular o inducir el uso del suelo y las actividades productivas, con el fin de lograr la protección del medio ambiente y la conservación y el aprovechamiento de los recursos naturales. Para ello se crean cuatro modalidades distintas del ordenamiento, que tendrían funciones normativas tambien distintas: el ordenamiento ecológico general del territorio, los ordenamientos ecológicos regionales, los ordenamientos ecológicos locales, y los ordenamientos ecológicos marinos.

b) Instrumentos Económicos

Hasta el momento, la aplicación de la normatividad ambiental se ha basado casi exclusivamente en el sistema regulatorio tradicional de permisos, inspecciones y sanciones. Este sistema es complementado ahora con los instrumentos económicos como medios para conseguir los objetivos de la política ambiental, que incluyen los mecanismos normativos y administrativos de carácter fiscal, financiero o de mercado, mediante los cuales.las personas asumen los beneficios y costos ambientales que generan sus actividades económicas y se les incentiva para realizar acciones que favorezcan al ambiente.

c) Regulación Ambiental de los Asentamientos Humanos

Las modificaciones amplian los criterios ambientales que deberán ser observados en la planeación y gestión de las ciudades y que constituyen los lineamientos para un desarrollo urbano sustentable.

d) Evaluación del Impacto Ambiental

Se ha modificado el listado de actividades sujetas a evaluación de impacto ambiental por parte del Gobierno Federal, incorporando varios tipos de obras y actividades tales como poliductos, plantaciones forestales, cambios de uso del suelo en areas forestales, así como en selvas y zonas áridas, desarrollos inmobiliarios en las costas, obras y actividades en humedales, lagunas, ríos, lagos y esteros conectados con el mar, así como sus litorales o zonas federales, actividades pesqueras, acuícolas o agropecuarias que puedan poner en peligro la preservación de una o más especies o causar daños a los ecosistemas.

De particular interés es la inclusión en la lista de parques industriales donde se realicen actividades altamente riesgosas. De esta forrna. aquellas industrias que se ubiquen en parques que ya cuenten con autorización de impacto ambiental no requeriran de una autorización específica sino que podrán operar con la autorización genérica del parque.

Asimismo, las reformas perrniten que aquellas obras o actividades que por su ubicación, dimensiones, características o alcances, no produzcan impactos significativos no requerirán de la evaluación de impacto ambiental.

La Secretaría está facultada para solicitar la evaluación de impacto ambiental a obras o

actividades que, aún no estando expresamente señaladas en la Ley, puedan causar desequilibrio ecológico, daños a la salud pública o a los ecosistemas o rebasar los límites y condiciones legales. El responsable de la actividad a desarrollarse deberá presentar los inforrnes requeridos, mismos que serán evaluados para deterrninar la necesidad o no de que se presenten estudios de impacto ambiental. En caso de que la autoridad no conteste en el plazo legal se entenderá que no es necesaria la presentación de una manifestación de impacto ambiental.

Por lo que hace a la evaluación del impacto ambiental por autoridades estatales, se establece que esta se podrá realizar dentro de los procedimientos de autorización de uso del suelo, construcciones, fraccionamientos, etcétera. Lo anterior a fin de evitar duplicidad de procedimientos administrativos en materia de desarrollo urbano y ecología. En este mismo sentido, se establece que los planes de desarrollo urbano y de ordenamiento ecológico del territorio podrán ser sometidos en forrna voluntaria por parte de los gobiernos locales a la evaluación del impacto ambiental del Gobierno Federal, a fin de que las obras o actividades que específicamente hubieran quedado establecidas en dichos instrumentos, no requieran de un nuevo procedimiento de evaluación de impacto ambiental.

Las reforrnas amplían la participación pública en los procedimientos de evaluación de impacto ambiental. Así, se reglamenta la celebración de juntas públicas de inforrnación respecto de proyectos que puedan causar daños al ambiente a fin de que interesados formulen medidas de prevención y mitigación que podrán ser incorporadas por la autoridad al expediente respectivo.

Se establece que los prestadores de servicios de impacto ambiental serán responsables ante la Secretaría de los estudios que elaboren y se permite que sean los propios interesados quienes elaboren y presenten dichos estudios, en cuyo caso serán únicos responsables del contenido de dicho estudio.

e) Régimen de Normalización

Se sustituyen las "normas técnicas ecológicas" por "normas oficiales mexicanas" y se sujetan al régimen de la Ley de Metrología y Norrnalización y se consagra el principio de que los obligados por las normas podrán utilizar la tecnología que encuentren mas adecuada, mientras cumplan con los objetivos y parámetros definidos por las normas. Asimismo, se plantea que las normas oficiales mexicanas prevean el establecimiento de límites o umbrales en la utilización de los diferentes recursos en una zona, región o ecosistema, a fin de mantener su renovabilidad y capacidad de carga, dando oportunidad a la operación de instrumentos económicos basados en sistemas de mercado para la asignación de derechos, permisos o autorizaciones.

f) Autorregulación y Auditoría Ambiental

Promoviendo la autorregulación y la certificación voluntaria, las reformas establecen requisitos mínimos de la auditoria ambiental, tales como su objeto y alcances, las formalidades a seguir en su realización, el reconocimiento o certificación de peritos ambientales que garanticen la calidad profesional de las auditorías y el establecimiento de centros regionales de apoyo a la pequeña y mediana industria, entre otros. Con esto se reglamentan actividades que anteriormente tenían un carácter meramente consensual y que permitían una amplísima discreción de la autoridad.

La ventaja mas importante para la industria que ingrese a este tipo de programas es que la autoridad limitará sus facultades de inspección a meras actividades de verificación de avances, brindando a la empresa la facilidad de operar en tanto resuelve su problemática ambiental.

2. BIODIVERSIDAD

Se reestructura el Título Segundo de la LGEEPA, denominado "Areas Naturales Protegidas", bajo la nueva denominación de "Biodiversidad". El título se divide en tres capítulos: áreas naturales protegidas, zonas de restauración y flora y fauna silvestres.

a) Areas Naturales Protegidas. Las reformas clarifican las funciones de cada categoría de área natural protegida y las homologa con criterios internacionales de protección, define mecanismos de financiamiento y promueve la participación de la sociedad en el manejo de las áreas naturales protegidas.

b) Zonas de Restauración. Se incorpora un nuevo capítulo relativo a las Zonas de Restauración, que son aquellas areas donde se presentan procesos de degradación, desertificación, o graves desequilibrios ecológicos, y en donde la Secretaría deberá formular y ejecutar programas tendientes a la recuperación y al restablecimiento de las condiciones que propicien la evolución y continuidad de los procesos naturales que en ella se desarrollaban, permitiendose la participación de los propietarios, poseedores, grupos y organizaciones sociales, pueblos indigenas, centros de investigación, universidades, gobiernos locales, y demás personas físicas y morales interesadas. Es interesante señalar la posibilidad de que el sector privado podrá promover el establecimiento de zonas de restauración a fin de compensar daños ambientales ocasionados por alguna actividad productiva. Esta figura facilitará, pues, la realización de actividades productivas que produzcan daños ineludibles y cuya mitigación in situ sea insuficientes.

c) Flora y Fauna Silvestres. En esta materia, se precisan los objetivos que deben perseguirse en las acciones tendientes a la preservación, protección y aprovechamiento de la flora y la fauna silvestres.

Especial mención requiere la disposición según la cual el aprovechamiento de especies de flora y fauna requiere del consentimiento expreso, previo e informado del propietario o legítimo poseedor del predio en el que éstas se encuentran.

Las modificaciones a la LGEEPA establecen que el aprovechamiento de especies de flora y fauna silvestres, así como el de otros recursos biológicos con fines de utilización en la biotécnologia, requiere de autorización de la autoridad ambiental federal, la cual sólo la otorgará si se cuenta con el consentimiento previo, expreso e informado del propietario o legítimo poseedor del predio en el que se encuentre el recurso biológico, reconociéndose el derecho de éstos a recibir un beneficio equitativo de los aprovechamientos que se deriven o puedan derivarse de tales actividades.

3. CONTAMINACION AMBIENTAL

a) Prevención y Control de la Contaminación Atmosférica

Las reformas a la LGEEPA precisan el concepto de fuente emisora de contaminantes, elemento básico para la determinación de las competencias federal y estatal. Asimismo, se añade al ya existente sistema de control "end of the pipe" o al final de la chimenea, el establecimiento de límites permisibles de emisión por área, zona o región, a fin de permitir la creación de mercados de derechos o permisos basados en medidas, inventarios y evaluaciones de emisiones, entre otros.

Se ordena el establecimiento de metas y calendarios para la reducción de los principales contaminantes, evaluaciones a la salud ambiental y de los daños a los ecosistemas, a través de normas que establezcan los criterios de calidad del aire por áreas, zonas o regiones determinadas, considerando la tecnología disponible, los recursos requeridos, así como incentivos fiscales y financieros. Se ordena la integración del inventario nacional de fuentes emisoras de contaminantes a la atmósfera.

b) Residuos, Materiales y Riesgo Ambiental

Las modificaciones establecen la posibilidad de que a través de las normas oficiales mexicanas se diferencien los residuos por su grado de peligrosidad y cantidad con el propósito de facilitar su manejo. El Gobierno Federal podrá transferir a las entidades federativas el control de aquellos residuos que sean clasificados como de baja peligrosidad.

Es oportuno mencionar que esta diferenciación permitirá la reducción de costos de disposición de aquellos residuos peligrosos más comunmente generados por la industria nacional, obligándose, a su vez, a los estados a asumir la responsabilidad sobre los residuos peligrosos generados dentro de sus territorios.

Se permite el confinamiento de residuos peligrosos sólidos, sólo en aquellos casos en que no sea factible técnica o económicamente su reciclamiento o la recuperación de materiales secundarios. Asimismo, se prohibe el confinamiento de residuos peligrosos en estado líquido.

De conformidad con las reformas los planes de desarrollo urbano de los centros de población señalarán las áreas en las que se permitirán instalaciones en las que se realicen actividades altamente riesgosas, así como las zonas de salvaguarda que protejan a la población de los efectos que se generen o puedan generarse por el desarrollo de actividades altamente riesgosas. Esta disposición tendrá como efecto primordial el evitar asentamientos humanos adyacentes a zonas industriales.

Se prevé que cuando la generación, manejo o disposición final de residuos peligrosos, produzca contaminación del suelo, los responsables deberán llevar a cabo las acciones necesarias para recuperar y restablecer las condiciones del mismo, con el propósito de que éste pueda ser destinado a algún tipo de actividad permitida por los planes de desarrollo urbano y de uso de suelo aplicables. Esta norma permite limitar la discrecionalidad de la autoridad en la determinación del grado de limpieza que se deba dar al suelo contraminado, ya que el suelo deberá restablecerse a un nivel que permita un uso permitido y no a niveles pristinos previos al desarrollo de la zona.

Por último, las reformas establecen la responsabilidad subsidiaria del generador del residuo peligroso durante todas las actividades de manejo del residuo peligroso.

4. PARTICIPACION SOCIAL E INFORMACION AMBIENTAL

Se dispone que toda persona, independientemente de si es afectada directamente o no por el asunto de que se trate, tendrá derecho a que la autoridad ambiental correspondiente le otorgue la inforrnación ambiental de que disponga. Sin embargo, las reformas determinan el tipo de información que podrá solicitarse, las formalidades a seguir para ello y los casos en los que la autoridad podrá negar dicha información, con lo cual se busca asegurar el manejo responsable de dicha inforrnación y evitar su uso especulativo o con fines extra ambientales.

Uno de los aspectos novedosos que se incorpora consiste en el establecimiento de la obligación para la autoridad ambiental de responder a la petición en un plazo deterrninado, así como el derecho que tienen los particulares a interponer un recurso administrativo, en caso de que consideren que la autoridad afecte sus intereses al negarse a entregar la información solicitada

5. RESPONSABILIDADES, PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS Y SANCIONES

Como resultado de la expedición de las Leyes Federales sobre Metrología y Normalización y de Procedimiento Administrativo, se adecuó el marco normativo relativo a los actos de inspección y vigilancia del cumplimiento de la legislación ambiental, a la comisión de delitos ambientales, a la imposición de medidas de seguridad y a los medios de impugnación.

a) Recurso de Revisión para los Miembros de las Comunidades Afectadas por Violaciones a la Normatividad Ambiental

Los miembros de comunidades afectadas por obras o actividades contrarias a la normatividad ambiental, a los programas de ordenamiento ecológico, las declaratorias de áreas naturales protegidas o los reglamentos y normas oficiales mexicanas derivadas de la LGEEPA, podrán impugnar los actos administrativos respectivos por medio del recurso de revisión previsto en la Ley Federal del Procedimiento Administrativo.

b) Adecuaciones a los Procedimientos de Inspección, Vigilancia y Aplicación de Sanciones

Se establece que tanto la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, como la Ley Federal sobre Metrología y Normalización son supletorias de la LGEEPA, y que esta última tendrá el mismo carácter respecto de ordenamientos referidos a materias en ella contenidas, reguladas por leyes especiales, tales como la Ley de Aguas nacionales y su Reglamento.

Se prevé la clausura como medida de seguridad en materia de recursos naturales. Se limita el arbitrio de la autoridad en materia de sanciones, especificamente respecto a la clausura, determinándose las hipótesis en que pueden tener lugar.

Se incorporan criterios adicionales para determinar la gravedad de las infracciones. Así, para la imposición de la sanción y se obliga a la autoridad a considerar el caracter intencional de la conducta infractora; se incorpora el aseguramiento de bienes y la neutralización o cualquier acción análoga que impida un inadecuado manejo de residuos peligrosos, cuando se afecte o pueda afectarse gravemente el equilibrio ecológico y la salud pública. Asimismo, se establecen supuestos a través de los cuales la autoridad podrá disminuir o condonar las multas impuestas a los infractores cuando estos cumplan en los plazos previstos por la autoridad con las medidas correctivas para subsanar las irregularidades detectadas, o cuando garanticen que el monto de la multa será aplicado en acciones tendientes a prevenir la contaminación ambiental o proteger los recursos naturales, según sea el caso. Además, se establece la posibilidad de que la autoridad, bajo determinados supuestos, otorgue a los infractores la posibilidad de cubrir la multa que les sea impuesta, o llevar a cabo inversiones equivalentes en la adquisición e instalación de equipo mediante el cual se mejore su desempeño ambiental. Por último, se prevé que las multas cobradas por infracciones a la norrnatividad ambiental serán destinadas a reforzar los programas de inspección y vigilancia de dicha normatividad.

c) Denuncia Popular

La Secretaría queda obligada a inforrnar al denunciante dentro de un término de 10 días sobre el trámite que le ha dado a su denuncia, y en caso de declararse incompetente para conocer la queja, de turnarla a la autoridad competente, notificando al denunciante.

El denunciante ahora podrá coadyuvar con la Secretaría aportándole pruebas, documentos e información que considere conveniente. Se establece, ademas, la participación de instituciones académicas, centros de investigación y organismos del sector público, social y privado para la elaboración de dictámenes técnicos, los cuales serán considerados por la Secretaría para la resolución de las denuncias presentadas.

d) Delitos Ambientales

En materia de delitos ambientales se reformó, paralelamente a la LGEEPA, el Código Penal para el Distrito Federal en Materia Común y para toda la República en Materia Federal al que se incluyó un capítulo de delitos ambientales.